Fondements politiques et institutionnels de l'aménagement linguistique au Canada

Linda Cardinal

Linda Cardinal est professeure à l'École d'études politiques et titulaire de la Chaire de recherche sur la francophonie et les politiques publiques de l'Université d'Ottawa. Spécialiste des rapports entre langue, droits et politique, ses travaux portent principalement sur l'analyse comparée des régimes linguistiques, les enjeux des minorités linguistiques, les politiques linguistiques et l'aménagement des langues (Canada, Europe et international). Linda Cardinal étudie aussi la politique canadienne et québécoise, les débats sur l'identité et la citoyenneté, le fédéralisme, les institutions, la représentation politique des minorités et l'histoire des idées politiques à la lumière des débats sur la langue.

 

 

 

 


 

Comment les États choisissent-ils leurs politiques linguistiques? Pourquoi ces politiques diffèrent-elles d’un pays à l’autre? Cette section portera sur les fondements institutionnel et politique de l’aménagement linguistique au Canada. Par l’expression « fondements institutionnel et politique », nous entendons le rôle particulier des traditions étatiques dans la formulation et la mise en œuvre des politiques linguistiques, soit le bagage institutionnel, administratif et normatif qui guide l’action de l’État dans le domaine des politiques linguistiques.

Tous les pays font des choix dans le domaine de la langue. La recherche sur les régimes linguistiques montre que la présence ou l’absence de politiques linguistiques au sein d’un pays donné prend appui, d’une part, sur les représentations et les pratiques de la langue en son sein[1]. D’autre part, ces représentations et pratiques ont un fondement institutionnel et politique indéniable. À titre d’exemple, aux États-Unis, la langue repose sur une approche de laisser-faire comparativement à l’approche de la France qui est caractérisée par la tradition jacobine. Ces traditions influencent les choix des États américains et français dans le domaine des politiques linguistiques. Les États-Unis privilégient le principe de non-intervention de l’État préférant ainsi laisser les langues rivaliser entre elles, ce qui permet à l’anglais de s’imposer comme langue dominante. Pour sa part, la France a une approche dirigiste, qui impose le français partout sur le territoire français tout en permettant certains accommodements favorables aux langues régionales comme le basque, le breton ou le corse[2].

Au Canada, les traditions les plus importantes qui guident le choix des politiques linguistiques sont le fédéralisme et le compromis politique. La tradition étatique fédérale canadienne est née du développement de l’État canadien depuis la Conquête de la Nouvelle-France par les Britanniques. Celle-ci oriente les choix de politiques linguistiques, dont la caractéristique principale est d’être le résultat d’un compromis.

Depuis sa fondation, le Canada s’est doté de principes, d’instruments et d’infrastructures dans le domaine de la langue, dont la reconnaissance constitutionnelle de l’égalité du français et de l’anglais en droit, statut et privilèges. Il existe aussi des politiques linguistiques distinctes dans les provinces. Le fédéralisme rend possible une grande diversité de politiques linguistiques au pays. D’évidence, le régime linguistique canadien s’est transformé et complexifié depuis ses balbutiements. Le Canada est un véritable laboratoire dans le domaine de l’aménagement linguistique. Nous verrons donc comment les traditions étatiques continuent de guider le régime linguistique canadien.

Bonne lecture!

 

[1] Linda Cardinal et Selma Sonntag, « Traditions étatiques et régimes linguistiques : comment et pourquoi s’opèrent les choix de politiques linguistiques ? », Revue internationale de politique comparée,  vol. 22, no 1, 2015, p. 115‑131.

[2] Jean-Baptiste Harguindéguy et Alistair Cole, « La politique linguistique de la France à l’épreuve des revendications ethnoterritoriales », Revue française de science politique,  vol. 59, no 5, 2009, p. 939‑966.

1. Les régimes linguistiques

La mise en place d’un régime linguistique se distingue d’un pays à l’autre en raison des traditions, des représentations de la langue et du jeu d’acteurs comme les partis politiques ou les mouvements sociaux. Depuis le XIXe siècle, les régimes linguistiques ont été constitués dans le contexte des États-nations européens. Au XXe siècle, la mise en place de nouveaux régimes postcoloniaux en Afrique, en Amérique latine ou en Asie a relancé la question du rôle de l’État dans le choix des politiques linguistiques dans ces régions. Au XXIe siècle, les débats sur la mondialisation et la diversité linguistique invitent à poursuivre l’analyse du rôle des États dans le domaine de la langue[1]

 

[1] Rainer Enrique Hamel, « L’aménagement linguistique et la globalisation des langues du monde », Télescope,  vol. 16, no 3, 2010, p. 1–21.

1.1 Le régime linguistique canadien

L’histoire du régime linguistique canadien sert en grande partie à comprendre comment le français et l’anglais sont devenus des langues officielles au pays. Il existe aussi d’autres langues historiques au Canada, en particulier les langues des peuples autochtones et métis, dont certaines ont un statut officiel dans les territoires fédéraux. Il existe aussi plus de 150 langues. Ces langues ne sont pas toutes parlées au quotidien, mais elles font partie de la réalité linguistique du pays.

L’histoire du régime linguistique canadien est jalonnée de points tournants, mais elle témoigne aussi d’une certaine constance, soit que la langue fait l’objet de compromis. Les droits linguistiques au Canada sont guidés par cette idée de compromis au cœur de la politique linguistique canadienne. Ce compromis est le résultat de nombreux facteurs, dont des facteurs démographiques, politiques et normatifs.

1.2 Les fondements

D’une part, le régime linguistique canadien est caractérisé par la dominance de l’anglais que l’on tient pour acquis depuis la Conquête de la Nouvelle France par les Britanniques au XVIIIe siècle. D’autre part, le pouvoir britannique doit faire preuve de compromis à l’égard des Canadiens français, dont la démographie est plus importante. La situation  donnera lieu à de nombreux débats linguistiques.

Le premier débat sur la langue a lieu en 1792 dans le contexte de la création de la nouvelle Assemblée législative du Bas-Canada. Les députés francophones tiennent pour acquis qu’ils pourront utiliser le français au sein de l’assemblée. Or, les députés anglophones n’étaient pas du même avis, mais ils ont été obligés de faire un compromis et de se rallier à la majorité francophone – d’ailleurs, à ce jour, l’Assemblée nationale du Québec continue de fonctionner uniquement en français.

Ensuite, en 1840, à la suite des rébellions des patriotes contre le pouvoir britannique, la fusion des assemblées du Haut et du Bas-Canada donna lieu à l’interdiction du français au sein de la nouvelle assemblée du Canada-Uni. Le rapport Durham ou Rapport sur les affaires de l’Amérique du Nord britannique propose l’assimilation des Canadiens français à l’anglais. Or, la mesure va échouer, car les députés francophones vont continuer d’utiliser la langue française au sein de la nouvelle assemblée législative.

1.2.1 Le premier point tournant

En 1867, lors de la création de la fédération canadienne, le français et l’anglais sont reconnus dans la nouvelle constitution du pays, soit l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, à l’article 133. L’article confirme que le français et l’anglais peuvent être utilisés dans les débats parlementaires au sein de la législature fédérale et à l’Assemblée législative du Québec et que les lois doivent être publiées dans les deux langues en plus d’être utilisées dans les tribunaux fédéraux et du Québec.

L’approche est peu contraignante, mais elle est inscrite dans la nouvelle constitution canadienne. Ainsi, l’article 133 constitue le cœur du régime linguistique canadien qui s’échafaude au pays depuis le XVIIIe siècle. Ce régime comprend l’aménagement linguistique comme l’expression d’un compromis afin d’accommoder le français par rapport à l’anglais. Toutefois, ce compromis est limité et asymétrique. Il comprend la reconnaissance du français et de l’anglais au sein du Parlement canadien et l’anglais au Québec. Ce compromis ne vise pas le français au sein des autres provinces fondatrices, que ce soit le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse ou l’Ontario où vivent aussi des Canadiens français et des Acadiens à l’époque de la Confédération. Enfin, ce compromis ne tient pas compte des langues autochtones.

Par surcroît, les provinces opposeront un modèle d’anglo-conformité à l’approche du compromis. Un tel modèle vise à confirmer la supériorité de l’anglais et de la religion protestante. Il cautionne l’action des provinces qui vont interdire le français dans leurs assemblées législatives ou dans le domaine de l’éducation ainsi que le gaélique et l’allemand, qui sont également parlées à l’époque en Ontario et au Manitoba en particulier.

Le modèle de l’anglo-conformité est  conforme à l’esprit du rapport Durham qui proposait l’assimilation des Canadiens français, mais il est aussi rendu possible grâce au fédéralisme. En effet, le fédéralisme laisse une grande marge de manœuvre aux provinces dans plusieurs domaines, dont la langue, en vertu de la division des pouvoirs.

Pour leur part, grâce à leurs luttes, les Canadiens français vont faire échouer le projet d’assimilation au profit de l’idéal du bilinguisme canadien. Ce projet repose sur l’idéal d’égalité entre les Canadiens français et les Canadiens anglais d’un océan à l’autre. La nation métisse jouera un rôle clé dans la mise en place du bilinguisme canadien, qui conduira à la création de la province du Manitoba en 1870 comme mentionné dans le jugement de la cause Caron. À l’origine, la constitution de la nouvelle province comprend  des exigences concernant le français à l’instar de l’article 133 de la constitution canadienne, sauf que celles-ci ont été très peu respectées.

1.2.2 Le deuxième point tournant

Ce n’est qu’en 1960 que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux vont commencer à se débarrasser du modèle d’angloconformité au profit d’une version plus substantive de l’idéal du bilinguisme canadien. En 1963, il met sur pied une importante commission d’enquête, soit la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme au Canada dans lequel le gouvernement canadien s’interroge sur la capacité des Canadiens français et des Canadiens anglais de vivre ensemble et en appelle à un nouveau compromis entre les deux peuples fondateurs. Devant la montée du mouvement d’affirmation culturelle et politique du Québec, le gouvernement fédéral sera de plus en plus actif dans la promotion du bilinguisme canadien. Ainsi, en 1969, il promulgue la Loi sur les langues officielles en 1969.

Dans les provinces, qui mettront en place un ensemble de législations linguistiques, la situation sera différente. À la même époque, le Nouveau-Brunswick promulgue aussi sa propre Loi sur les langues officielles, mais aucune autre province ne suit son exemple. L’Ontario s’ouvre au principe selon lequel le gouvernement offrira des services en français là où c’est pratique et là où c’est raisonnable. Pour sa part, en 1974, le Québec fait du français la langue officielle de la province. En 1976, il adopte la Charte québécoise de la langue française, qui fait du français, la langue de travail et de l’affichage en plus d’obliger les immigrants à envoyer leurs enfants à l’école française.

En 1982, dans le cadre du rapatriement de la Constitution canadienne de Westminster, le gouvernement adopte une charte des droits et libertés dans lequel il confirme l’égalité du français et de l’anglais en droit, statuts et privilèges. La Charte canadienne des droits et libertés représente un point tournant dans l’histoire du régime linguistique canadien, car le gouvernement canadien fait inscrire l’idéal d’égalité du français et de l’anglais dans la constitution du pays. Ainsi, il confère des droits linguistiques à l’ensemble des Canadiens et des Canadiennes et fait du français et de l’anglais des langues de citoyenneté au pays en plus d’accorder le droit à une éducation dans sa langue maternelle aux minorités de langue officielle partout au pays (voir l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés).

Dans la foulée, en 1988, le gouvernement canadien adopte une nouvelle Loi sur les langues officielles dans le cadre de laquelle il confirme, à la Partie IV, son obligation de communiquer et offrir la prestation de services au public dans la langue officielle de son choix. Il confère aussi aux fonctionnaires le droit de travailler dans la langue officielle de leur choix à la Partie V. Enfin, en 2005, le gouvernement fédéral révise sa législation sur les langues officielles et ajoute, à la Partie VII de la Loi, qu’il a l’obligation d’adopter des mesures positives en vue de voir au développement et à l’épanouissement des minorités de langues officielles. Il rend aussi cette partie de la loi justiciable.

Malgré ces avancées majeures au sein du régime linguistique canadien, ce dernier ne cessera de reposer sur une représentation de l’aménagement des rapports entre le français et l’anglais comme l’expression d’un compromis. La Cour suprême du Canada l’a confirmé dans plusieurs causes. En 2015, dans la cause Caron, la Cour suprême rappelait l’importance de ce compromis.

Toutefois, grâce au droit, les tribunaux canadiens ont aussi fait avancer la représentation de la langue au sein du régime linguistique comme l’expression d’un droit et non uniquement comme un compromis. Ainsi, depuis la fondation du pays, l’institutionnalisation graduelle du régime linguistique canadien a reposé sur une représentation hiérarchique de l’anglais et du français ainsi que des autres langues. Cette représentation a permis de cautionner de nombreuses mesures discriminatoires à l’égard des Canadiens français, en particulier dans les provinces. Ces mesures ont aussi été remises en question par de nombreux groupes de défense du français au pays. Ces groupes ont contribué à la transformation des représentations de la langue au sein du régime linguistique canadien.

1.2.3 Le troisième point tournant

Aujourd’hui, les peuples autochtones revendiquent de plus en plus la reconnaissance de leurs langues en insistant sur l’importance pour un peuple de pouvoir parler sa langue, comme l’a montré la Commission de vérité et de réconciliation du Canada (voir en particulier la section « Langue et culture » du rapport Commission de vérité et réconciliation du Canada : Appels à l’action). En 2016, le sénateur Joyal a déposé un projet de loi afin d’officialiser les langues autochtones au pays. Pour sa part, la sénatrice Jaffer souhaite aussi une plus grande reconnaissance des langues non officielles et une politique de promotion du plurilinguisme au pays.

Ainsi, de plus en plus, la représentation de l’égalité du français et de l’anglais constitue un levier favorable aux revendications linguistiques des autres groupes. Depuis les années 1990, plusieurs provinces ont emboîté le pas du gouvernement fédéral en vue d’offrir des services en français à leur minorité de langue officielle. Plusieurs ont aussi reconnu des langues autochtones et favorisé l’enseignement des langues étrangères au sein de leur système scolaire. Ces initiatives reposent sur des compromis plus que sur la reconnaissance de droits. Toutefois, elles servent à échafauder une nouvelle représentation des langues au pays combinant à la fois la notion de compromis, d’égalité du français et de l’anglais et de la diversité linguistique.

2. Le fédéralisme

Le fédéralisme sert à partager l’autorité entre différentes entités et à créer différents ordres de gouvernement[1]. Tout État fédéral doit souscrire au principe de non-subordination des ordres de gouvernement dans leurs champs de compétences, en vertu de la division des pouvoirs inscrite dans la Constitution du pays.

Un pays qui épouse le fédéralisme doit aussi s’assurer de la représentation des unités constituantes au sein des institutions fédérales afin qu’elles puissent participer aux décisions concernant l’ensemble de la fédération. L’existence d’un tribunal indépendant est également requise afin de faire respecter l’esprit du fédéralisme.

 

[1] Cette section emprunte cette définition à Linda Cardinal (dir.), Le fédéralisme asymétrique et les minorités nationales et linguistiques, Sudbury, Prise de parole, 2008.

2.1 Le fédéralisme et la langue

Tout État fédéral fonctionne dans une ou plusieurs langues. Toutefois, une distinction s’impose entre État multilingue, État multinational et État multiculturel. Il est tout à fait possible pour un État fédéral de reconnaître plus d’une langue sans que celui-ci soit considéré comme un État multinational. À titre d’exemple, l’Inde est un État multilingue. Les Suisses forment un peuple multilingue même s’ils ont des langues nationales. Pensons aussi à l'Espagne pour une autre approche. Malgré sa diversité linguistique, le pays n’a pas choisi d’en faire un principe rassembleur. Pour sa part, l’Écosse, où, historiquement, l’on parle aussi le gaélique, ne fait pas grand cas des enjeux linguistiques dans sa revendication pour plus d’autonomie. Enfin, un État multiculturel n’est pas nécessairement un État multilingue. Le fédéralisme peut prôner la diversité culturelle, mais la prise en compte de la diversité linguistique ne fait pas partie de l’approche multiculturelle. En effet, aux États-Unis, le multiculturalisme se conjugue avec la langue anglaise alors qu’au Canada, il s’inscrit dans un cadre bilingue[1]

Le fédéralisme permet d’aménager un espace favorable à l’autogouvernement des nations internes et des peuples sur des territoires définis même si un tel arrangement peut provoquer des tensions importantes entre les unités constituantes et l’autorité fédérale. Cela est aussi le cas des minorités ou communautés linguistiques qui n’ont pas de territoire suffisamment grand pour former un ordre de gouvernement comme cela est le cas pour les communautés francophones en situation minoritaire au Canada. Les minorités linguistiques qui se retrouvent au sein des unités constituantes ne bénéficient pas toutes de mesures favorables à leur épanouissement et développement.

En résumé, le fédéralisme peut constituer une solution intéressante pour les nations et les peuples au sein d’un pays donné, mais cela n’est pas suffisant pour faire du multilinguisme un idéal collectif.

 

[1] William Safran, 2010. Political Science and Politics. In: Language & Ethnic Identity Volume 1, Disciplinary & Regional Perspectives, (eds.) Joshua A. Fishman and Ofelia García, 49-69. Oxford: Oxford University Press; Linda Cardinal et Selma Sonntag, « Traditions étatiques et régimes linguistiques : Comment et pourquoi s’opèrent les choix de politiques linguistiques? », Revue internationale de politique comparée, vol. 22, no 1, 2016, p. 115-133.

 

2.2 Le fédéralisme canadien

Le fédéralisme est une tradition étatique importante au Canada. Elle est le reflet du compromis historique entre les francophones et les anglophones au pays en vue de permettre au Québec et aux autres unités constituantes de renforcer leur présence sur un territoire donné. Ainsi, le Québec, en raison du fédéralisme, peut s’autogouverner dans ses champs de compétences tout en participant à un ensemble plus grand.

Le Canada comprend 10 provinces et trois territoires. Il y a le Parlement fédéral constitué de la Chambre des communes et du Sénat. Chaque unité constituante ou province ainsi que les territoires ont leur législature. Les provinces ont des assemblées législatives. Au Québec, l’Assemblée nationale porte ce nom depuis 1968. Les territoires sont des entités fédérales qui n’ont pas tout à fait le même statut que les provinces. D’une part, ils ont été créés par le gouvernement fédéral. D’autre part, le pouvoir des territoires est délégué par le gouvernement fédéral, contrairement aux provinces qui ont des pouvoirs constitutionnels de plein droit.

Le plus récent territoire, le Nunavut, a été créé en 1999 afin de regrouper la population inuit du pays vivant dans les Territoires du Nord-Ouest et pour leur donner un plus grand contrôle de leurs terres, ainsi qu’une force d’autonomie gouvernementale.

 

Provinces et territoires du Canada

Année d’entrée dans la confédération canadienne

Nouveau-Brunswick

1867

Nouvelle-Écosse

1867

Ontario

1867

Québec

1867

Manitoba

1870

Territoires du Nord-Ouest

1870

Colombie-Britannique

1871

Île-du-Prince-Édouard

1873

Territoire du Yukon

1898

Alberta

1905

Saskatchewan

1905

Terre-Neuve

1949

Territoire du Nunavut

1999

2.3 Le partage des compétences et la langue

Au Canada, le principe de la division des pouvoirs a donné lieu à un partage de compétences entre les différents ordres de gouvernements. Le gouvernement fédéral et les gouvernements dans les provinces et les territoires ont des compétences exclusives selon les domaines de politiques publiques incluant la langue. Les articles 91 à 95 de la Constitution canadienne établissent le partage des compétences.

 

Liste partielle des compétences du fédéral

Liste partielle des compétences des provinces

Liste des compétences partagées

La dette et la propriété publiques;

 

La réglementation du trafic et du commerce;

 

L’assurance-chômage;

 

Les taxes;

 

Le service postal;

 

Le recensement et les statistiques;

 

Le service militaire et la défense nationale;

 

Les pêcheries;

 

Les passages d’eau entre provinces ou pays;

 

La monnaie;

 

Les banques;

 

Les Indiens et les terres réservées pour les Indiens;

 

La loi criminelle, sauf la constitution des tribunaux de juridiction criminelle;

 

Les pénitenciers.

Les taxes dans les limites de la province;

 

Les terres publiques, et les bois et forêts qui s’y trouvent;

 

Les prisons et maisons de réformes;

 

Les hôpitaux, asiles, institutions et hospices de charité;

 

Les institutions municipales;

 

L’administration de la justice dans la province;

 

Les ressources naturelles non renouvelables;

 

L’éducation.

L’immigration;

 

L’agriculture.

Le partage des compétences est fondé sur une certaine compréhension du principe de subsidiarité. En 1867, les constituants confèrent au gouvernement fédéral, le pouvoir d’intervention dans des domaines d’intérêts général et national alors que les gouvernements provinciaux reçoivent la responsabilité des questions régionales ou locales. Ainsi, en raison du fédéralisme, chaque ordre de gouvernement pourra adopter les politiques linguistiques qui conviennent le mieux à leur réalité.

Par ailleurs, le Canada est une monarchie constitutionnelle. En raison de cette réalité, le gouvernement fédéral peut  intervenir dans les champs de compétences des provinces. Le pouvoir fédéral de dépenser fait référence au pouvoir du gouvernement fédéral de contribuer monétairement à des programmes de compétence provinciale, sur lesquelles il n’a pas normalement le pouvoir de légiférer. Or, en utilisant son pouvoir illimité de dépenser, le gouvernement fédéral a provoqué  plusieurs conflits sur la compétence fédérale dans l’histoire du pays. En particulier, le Québec s’est toujours opposé au pouvoir de dépenser du fédéral, puisqu’il est perçu comme une façon de s’ingérer dans les affaires des provinces.

Le gouvernement fédéral détient aussi la prérogative en ce qui a trait aux « pouvoirs résiduels », c’est-à-dire les pouvoirs dans des domaines non prévus par la Constitution. Dans d’autres pays, comme aux États-Unis, le pouvoir résiduel appartient aux états fédérés. Pour leur part, les provinces canadiennes peuvent détenir des pouvoirs résiduaires dans leurs champs de compétences[1].

Le partage des pouvoirs a aussi donné lieu à des domaines de compétences partagées comme l’agriculture, l’immigration ou la langue. Cela signifie que les deux ordres de gouvernement peuvent intervenir dans le même domaine tout en évitant d’entrer en conflit. Or, lors de conflits entre deux lois, le principe de prépondérance fédérale l’emportera sur la loi provinciale ou territoriale[2].

De façon plus précise, la langue est considérée comme un domaine de compétence ancillaire au Canada. Un domaine de compétence ancillaire est un domaine dit accessoire qui se rattache aux champs de compétences énumérés dans la Constitution. En d’autres mots, dans tous les domaines de juridiction, le gouvernement fédéral ou les gouvernements provinciaux peuvent légiférer sur la langue. À titre d’exemple, en plus des politiques linguistiques qu’elles peuvent adopter, toutes les provinces peuvent légiférer sur la langue dans leurs champs de compétence, que ce soit pour préciser l’utilisation des langues dans le domaine de l’affichage, de la santé ou les relations de travail.

 

[1] Mettre exemples si possible.

[2] Donner l’exemple des territoires qui ont été obligés d’ajouter le français et l’anglais comme langue officielle ou référer à la section de Pierre Foucher en espérant qu’il en aura parlé.

2.4 Le fédéralisme canadien et la représentation politique

En plus de comprendre deux ordres de gouvernement, les unités constituantes doivent être représentées dans les institutions fédérales. Historiquement, le Sénat est l’instance qui doit servir à représenter les régions ou les provinces. Ainsi, lors de sa création, en raison de leur taille et de leur composition linguistique, le Québec et l’Ontario, ont été considérées comme des régions à part entière, chacune étant représentée par 24 sénateurs. Pour leur part, les provinces de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick et de l’Île-du-Prince-Édouard constituent une troisième région, celle des Maritimes, également représentée par 24 sièges. Enfin, les quatre provinces de l’Ouest forment une quatrième région, elle aussi représentée par 24 sénateurs, c’est-à-dire six par province. La province de Terre-Neuve et les territoires nordiques sont représentés indépendamment du système de régions, soit six sénateurs pour Terre-Neuve et un sénateur pour chacun des trois territoires (Nunavut, Territoires du Nord-Ouest et Yukon)[1].

Le Sénat permet aussi aux minorités de langue officielle, en particulier les minorités francophones hors Québec, d’être représentées au sein des institutions politiques fédérales étant donné leur faible nombre à la Chambre des communes. À titre de renseignement, en 2015, lors de l’élection du nouveau gouvernement sous la direction de l’Honorable Justin Trudeau, 23 députés francophones hors Québec, soit 6,0 % du nombre total des députés, ont fait leur entrée à la Chambre des communes. Quant au Sénat, en 2015, il y a six sénateurs représentants les CFC, soit 6,6 % du total des sénateurs.

En ce qui a trait à la représentation des Premières nations au Sénat, en 2016 le premier ministre Trudeau nommait Murray Sinclair, l’ancien président de la Commission vérité et réconciliation. Entre 1867 et 2016, 15 membres des Premières nations ou d’une communauté métisse ont été nommés au Sénat. À la Chambre des communes, il y a cinq députés Inuit, Métis ou appartenant à une Première nation.

En plus de représenter les minorités de langue officielle ainsi que les métisses et les Premières nations, la Chambre des communes comme le Sénat ont chacun un comité sur les langues officielles où la question peut faire l’objet d’une réflexion plus soutenue, d’études et de projets, soit le Comité permanent des langues officielles et le Comité sénatorial permanent des langues officielles

Pour conclure cette section, le fédéralisme est caractérisé par des tensions inhérentes à son fonctionnement. Il a un effet centrifuge ou centralisateur, favorable au gouvernement fédéral, en raison du principe de prépondérance fédérale. Le fédéralisme canadien a aussi une dimension centripète, car il sert à diffuser le pouvoir en conformité avec les frontières existantes entre les ordres de gouvernement. Le fédéralisme laisse ainsi aux provinces la capacité de s’autogouverner incluant dans le domaine de la langue. Les provinces doivent aussi pouvoir être représentées au sein des institutions fédérales comme le Sénat.

Enfin, le fédéralisme guide l’intervention étatique dans le domaine de la langue en raison du partage des compétences. D’une part, la langue est une compétence partagée au Canada et une compétence de nature ancillaire ou accessoire. D’autre part, les différents ordres de gouvernement au pays peuvent légiférer dans une ou plusieurs langues. Ils peuvent aussi légiférer sur les langues dans leur domaine de compétence en plus d’adopter des politiques linguistiques distinctes d’un ordre à un autre, d’une province à l’autre. Ces dimensions donnent une couleur particulière au régime linguistique canadien comme nous le verrons dans la prochaine section.

 


[1] Ces données sont tirées de Linda Cardinal et Sébastien Grammond, Une tradition et un droit : La représentation politique des minorités francophones au Sénat, Ottawa, Les Presses de l’Université d’Ottawa, 2016 (à paraître).

3. Les éléments de la politique linguistique au Canada

La politique linguistique canadienne comprend l’ensemble des principes, législations, programmes et mesures en vue d’aménager les langues au pays. Elle sert rehausser le statut de certaines langues, comme le français, l’anglais et certaines langues autochtones et à en promouvoir l’usage au palier fédéral comme dans les provinces. Rappelons que le régime linguistique canadien repose, historiquement, sur une représentation de la langue comme un compromis. Toutefois, au nom de ce compromis, la politique linguistique canadienne n’a pas toujours été caractérisée par des mesures positives envers les langues. Au 19e et au 20 siècles, des législations ont souvent été adoptées par des gouvernements, notamment afin d’interdire le français considéré comme une langue inférieure ainsi que les langues autochtones.

À partir des années 1960, pour des raisons politiques liées à la situation particulière du Québec au sein de la fédération et parce qu’il comprend une population francophone historique majoritaire, le français et l’anglais sont devenus les langues officielles du pays. En 1982, le principe de l’égalité entre le français et l’anglais a été inscrit dans la constitution du pays, permettant ainsi d’élargir la représentation de la langue au pays comme un compromis pour y inclure celle de la langue comme un droit. Ainsi, depuis 1982, les Canadiens et les Canadiennes ont des droits linguistiques et la possibilité de recourir aux tribunaux[MHE1]  afin de les faire respecter. La population canadienne est en droit de s’attendre à des services en français et en anglais de la part du gouvernement fédéral.

L’aménagement des langues au Canada reflète la graduelle progression de l’égalité du français et de l’anglais au sein du régime linguistique canadien. La politique linguistique canadienne comprend aussi les langues autochtones ainsi que les langues non officielles. Ainsi, la politique linguistique canadienne est constituée d’au moins trois domaines d’intervention formelle :

  1. une politique linguistique au palier fédéral,
  2. des politiques linguistiques dans les provinces, et
  3. un ensemble de politiques et d’initiatives, principalement dans les provinces, afin de promouvoir les langues autochtones et les langues non officielles.

Il n’y a pas d’approche uniforme dans le domaine de la politique linguistique au Canada. En raison du fédéralisme canadien, ces politiques varient d’une province à l’autre et font appel à des principes et des outils distincts.

Cette section présente les principaux concepts et principes guidant la politique linguistique au Canada. Elle donne aussi des exemples d’outils qui ont été mis en place par les pouvoirs publics afin d’aménager les langues au sein du fédéralisme canadien[1].

 

[1] Pour une présentation plus complète des outils dans le domaine de la politique des langues officielles, voir la section rédigée par Carsten Quell.


 [MHE1] [MHE1]Lien à préciser plus tard (section P Foucher)

 

3.1 L’intervention linguistique

Quel que soit le régime linguistique, les langues interagissent entre elles[1]. Ces interactions ne sont pas neutres. Elles fondent différents types d’intervention linguistique, dont des interventions formelles et informelles. Cette section porte principalement sur les interventions formelles, mais tout régime linguistique comprend aussi des interventions informelles.

L’intervention informelle : Les contacts entre les langues produisent deux types d’intervention de nature informelle. Dans un premier temps, le contact entre les langues peut donner lieu à l’avènement de nouvelles langues ou dialectes  comme des pidgins ou des créoles. Dans un deuxième temps, les situations de contacts entre les langues créent aussi des phénomènes de diglossie, d’alternance entre les codes et peuvent conduire à l’assimilation linguistique[2].

L’intervention formelle : L’intervention informelle entre les langues peut aussi justifier une intervention de type formel de la part de l’État en raison des rapports inégaux entre elles. À titre d’exemple, dans les années 1960, le gouvernement du Québec juge important d’intervenir formellement afin de contrer les phénomènes d’alternance des codes et crée l’Office québécois de la langue française. À l’époque, son mandat  est de traduire les mots et d’éviter l’utilisation d’expressions anglaises.

L’intervention formelle peut prendre d’autres formes, dont l’octroi d’un statut de langue officielle ou de langue nationale.

Langue officielle : Une langue est officielle lorsqu’elle est utilisée au sein du gouvernement. Au Canada, le français et l’anglais sont les deux langues officielles du pays et de la province du Nouveau-Brunswick. Le français est la langue officielle du Québec.

 

Provinces ou territoires

Langues officielles

Alberta

Anglais (de jure)

Colombie-Britannique

Anglais (de facto)

Île-du-Prince-Édouard

Anglais (de facto)

Manitoba

Anglais (de jure)

Nouveau-Brunswick

Anglais et français (de jure)

Nouvelle-Écosse

Anglais (de facto)

Ontario

Anglais (de facto)

Québec

Français (de jure)

Saskatchewan

Anglais (de jure)

Terre-Neuve

Anglais (de facto)

Nunavut

Anglais, français (de jure) et inuktitut / inuinnaqtun (de facto)

Territoires du Nord-Ouest

Anglais et français (de jure)

Yukon

Anglais et français (de jure)[3]

 

Langue nationale : Le statut de langue nationale représente une forme de reconnaissance qui oblige l’État à communiquer dans la langue nationale de la population concernée. Toutefois, l’État peut fonctionner dans une autre langue. Au Québec, les langues autochtones sont considérées comme des langues nationales[4].

L’intervention formelle peut aussi viser à modifier le statut et l’usage d’une langue sans reconnaissance officielle. À titre d’exemple, l’Île du Prince-Édouard, le Manitoba, l’Ontario, assurent la prestation de services en français, mais ne reconnaissent pas le français ou l’anglais comme une langue officielle ou nationale. Le statut d’une langue n’est donc pas toujours un indice de l’offre de services disponible. De plus, même si le français et l’anglais sont des langues officielles au pays, les francophones de partout au pays n’ont pas toujours accès à des services fédéraux dans leur langue.

Enfin, ce ne sont pas que les langues menacées qui reçoivent un statut de langue officielle ou nationale. L’anglais a un statut de langue officielle au Canada et au Nouveau-Brunswick tout comme en Alberta alors que ce n’est pas une langue en voie de disparition.

 

[1] Cette section présente des concepts tirés de Linda Cardinal, « Les enjeux de la diversité linguistique au Canada et au Québec », dans Jacques Palard et al (dir.), La diversité des identités au Canada et dans l’Europe des régions, Québec et Bruxelles, Les Presses de l’Université Laval et P.I.E.-Peter Lang, 2006, p. 93-118.

[2] Mettre lien à des définitions de diglossie, alternance des codes et assimilation.

[3] Pour plus de détails, voir André Leclerc, 2015, « Les politiques linguistiques dans les provinces et territoires », dans L’Aménagement linguistique dans le monde, Québec, CEFAN, Université Laval.

[4] Faire tableau des langues nationales. Voir s’il y a d’autres provinces où l’on parle de langue nationale.

3.2 Les principes

L’intervention linguistique formelle prend appui sur deux grands principes : les principes de personnalité et de territorialité. En simplifiant, le principe de personnalité repose sur l’idée de liberté ou de choix d’utilisation de la langue. Pour sa part, le principe de territorialité vise à renforcer une langue sur son territoire. Il repose sur la reconnaissance qu’une langue a besoin d’un territoire pour s’épanouir.

La politique linguistique canadienne mérite une attention particulière en raison de son application différenciée de ces deux principes d’une région à l’autre du pays et selon les ordres de gouvernement. Au palier fédéral, l’aménagement du français et de l’anglais repose sur le principe de personnalité, et ce depuis la promulgation de la première Loi sur les langues officielles, en 1969. Cette dernière, tout comme la nouvelle Loi sur les langues officielles de 1988, confère le droit aux Canadiennes et aux Canadiennes de recevoir des services fédéraux dans la langue officielle de leur choix. Ce droit est octroyé à des individus et ne concerne que les usages publics. La Loi sur les langues officielles ne vise pas les usages privés.

À l’opposé, la Charte de la langue française du Québec (Loi 101) est un cas type de politique territoriale, car elle confère à la majorité linguistique sur son territoire, le droit de vivre dans sa langue. De plus, le principe de territorialité appliqué au Québec ne concerne pas que les usages publics, mais également les usages privés. Le français est la langue officielle de la province, mais également dans le monde du travail.

En somme, la politique linguistique du gouvernement canadien cherche à déterritorialiser la langue en privilégiant le principe de personnalité alors que le fédéralisme permet d’adopter des principes aux apparences contradictoires comme le fait le Québec. Cette situation crée des tensions et a donné lieu à plusieurs conflits [MHE1] par le passé. Entre autres, au Québec, certains membres de la minorité anglophone s’en sont pris à de nombreuses reprises à la Loi 101 en raison de son principe territorial qui donne une prépondérance au français, notamment dans le domaine de l’affichage.

Dans le reste du Canada, le principe de personnalité n’est pas suffisant pour guider le développement des minorités francophones. De plus, même si le principe de personnalité confère la liberté de choix, en vertu du Règlement sur les langues officielles  — communications avec le public et prestation des services, cette liberté ne peut s’exercer au Canada que si la demande est importante. Or, dans les milieux minoritaires, le poids du nombre est souvent un obstacle majeur à l’offre de services gouvernementaux dans la langue officielle de son choix.

Par surcroît, une politique de libre choix ne peut compenser une véritable politique de développement. En 1988, la nouvelle Loi sur les langues officielles tenta de répondre à cette exigence et reconnaissait l’obligation du gouvernement canadien de voir à l’épanouissement et au développement des minorités de langue officielle. Toutefois, afin de donner une portée plus grande à cet engagement, en 2003, le gouvernement canadien s’est doté d’outils complémentaires, dont le Plan d’action sur les langues officielles.

Enfin, jusqu’en 1988, le principe de personnalité ne visait que le libre choix en matière de services. Après 1988, la nouvelle loi conférait aussi le droit aux fonctionnaires de travailler dans la langue officielle de leur choix.

Dans les autres provinces, ces principes sont également appliqués de façon distincte. À titre d’exemple, au Nouveau-Brunswick, la Loi sur les langues officielles reconnaît l’égalité des deux langues devant la législature et les tribunaux de la province, ainsi que le droit à des institutions d’enseignement et culturelles distinctes. Mentionnons aussi la Loi reconnaissant l’égalité des deux communautés linguistiques officielles au Nouveau-Brunswick (Loi 88) qui repose sur la reconnaissance de l’égalité des communautés. La notion d’égalité des communautés présente des particularités qui rappellent le principe territorial[MHE2] . Elle vise la gestion autonome des principales institutions des deux grandes collectivités francophone et anglophone de la province.

En Ontario, le droit à des services en français dans des régions désignés combine aussi le principe de personnalité avec un usage administratif du principe de territorialité qui repose sur le critère du nombre. En ce sens, le droit à des services en français ne confère pas de droits collectifs à la minorité francophone.

Les autres secteurs de la politique linguistique au Canada, que l’on pense à l’aménagement des langues autochtones et des langues non officielles, sont guidés par le principe de personnalité dans le cas des langues autochtones officielles. Par contre, dans la plupart des cas, les initiatives sont de type symbolique. À titre d’exemple, le gouvernement fédéral a créé des programmes de financement pour promouvoir l’utilisation des langues non-officielles, incluant le volet Initiative des langues autochtones (ILA) du Programme des Autochtones géré par Patrimoine canadien. Les provinces et les territoires aussi ont créé des initiatives pour les langues autochtones et non officielles. En Nouvelle-Écosse, un ministère des Affaires gaéliques fait la promotion de la langue et de la culture gaéliques.  La Colombie-Britannique a adopté le First Peoples Heritage, Language and Culture Act en 1996 et a créé le First Peoples’ Cultural Council (FPCC), qui fait la promotion des langues, de l’art et de la culture aborigène dans cette province. En 2010, le Manitoba a reconnu la présence de langues autochtones dans la province en adoptant la Loi sur la reconnaissance des langues autochtones.

 


 [MHE1]Lien à préciser plus tard (section P Foucher)

 [MHE2]Lien à préciser plus tard (section P Foucher ou autre lien)

3.3 Les éléments constitutifs de la politique linguistique au Canada

La reconnaissance de l’égalité du français et de l’anglais dans la constitution canadienne a créé des exigences qui ont obligé le gouvernement canadien à se donner une infrastructure importante dans le domaine des langues officielles. Il y a aussi les obligations qui découlent de la Loi sur les langues officielles. Dans les deux cas, il a conféré des obligations à certains ministères, en particulier le ministère du Patrimoine canadien, le ministère de la Justice et le Conseil du Trésor, sans compter les autres institutions fédérales qui ont des obligations en matière de langue officielle[MHE1] .

Au sein des principaux ministères ayant des obligations en matière de langue officielle, il y a des programmes et des outils en place afin de permettre aux fonctionnaires de voir à la mise en œuvre de la politique linguistique au palier fédéral. Nous proposons quelques exemples, ci-dessous, afin de montrer l’ampleur de la politique linguistique canadienne. Une section séparée présente l’ensemble des éléments constitutifs de la politique des langues officielles au Canada et dans les provinces et territoires.


 [MHE1]Lien à préciser plus tard (section C Quell)

3.3.1 Programmes d’appui aux langues officielles

Les programmes d’appui aux langues officielles (PALO) sont des programmes de financement qui relèvent de la Direction générale des langues officielles de Patrimoine Canada et qui sont financés par les Feuilles de route. Les PALO soutiennent les groupes et les initiatives qui travaillent à l’épanouissement des communautés de langues officielles minoritaires en vertu de la Partie VII de la LLO. Plus précisément, le programme Développement des communautés de langue officielle vise en particulier la vie communautaire et l’éducation, alors que le programme Mise en valeur des langues officielles vise la promotion de la dualité linguistique et l’apprentissage de la langue seconde.

3.3.2 Plan d’action pour les langues officielles et Feuilles de route

Le Plan d’action pour les langues officielles et les Feuilles de route qui ont suivi, sont des documents qui définissent et chiffrent l’engagement du fédéral envers les langues officielles au Canada. Bien que ces documents représentent des investissements importants envers les langues officielles au Canada, ils ne sont pas neutres. Ils « peuvent servir à réguler et promouvoir des compréhensions particulières des langues officielles » au Canada[1].

Le Plan d’action pour les langues officielles 2003-2008 décrit les axes prioritaires d’engagement du gouvernement fédéral envers les langues officielles, soit l’éducation, le développement des communautés et la fonction publique. Initialement, le plan représentait un investissement de 751,4 millions de dollars sur cinq ans. Des fonds supplémentaires ont été octroyés par la suite.

En 2008, grâce à des consultations, la Feuille de route pour la dualité linguistique canadienne 2008-2013 : Agir pour l’avenir a fait suite au Plan d’action qui était venu à échéance, assorti d’une somme de 1,1 milliard de dollars. La Feuille de route 2008-2013 ciblait cinq secteurs prioritaires : la santé, la justice, l’immigration, le développement économique, et les arts et la culture.

En 2013, la Feuille de route pour les langues officielles du Canada 2013-2018 : Éducation, immigration, communautés reçoivent un investissement équivalent à celui de la dernière Feuille de route, soit 1,1 milliard de dollars sur cinq ans. Comme son titre l’indique, elle cible trois secteurs, soit l’éducation, l’immigration et les communautés. En particulier, le domaine de l’immigration reçoit un investissement sept fois plus élevé que dans la dernière Feuille de route.

 

[1] Traduction libre, Cardinal, Gaspard et Léger, 2015, p. 19

3.3.3 Champions des langues officielles

Un Champion des langues officielles est un membre d’une institution fédérale qui fait la promotion des langues officielles au sein de son organisme et qui s’assure que les obligations en matière de langues officielles sont respectées. Le Conseil du Réseau des champions des langues officielles regroupe ces champions de façon plus formelle. Depuis 2012, le rôle des champions est défini à l’article 6.1 de la Politique sur les langues officielles.

3.3.4 Filtre

Il existe des initiatives afin de mettre en place des outils dans le domaine des langues officielles qui ont été prises par d’autres ministères que ceux cités plus haut. Le Filtre des langues officielles est une création d’Industrie Canada. Il a vu le jour suite à l’arrêt CALDECH[MHE1] , afin de s’assurer que le gouvernement du Canada prend en compte les besoins et les points de vue des communautés de langues officielles minoritaires dans la planification de ses politiques et programme. Le Filtre sert entre autres à « évaluer les incidences de soumissions au Conseil du Trésor ou de mémoires au Cabinet pour des projets pouvant avoir un impact sur les communautés de langue officielle »[1].

 

[1] Cardinal et al., 2013, p. 79


 [MHE1]Ajouter aussi lien à la section de P Foucher

3.3.5 Obligation de consultation

Au moment d’élaborer le Plan d’action pour les langues officielles 2003-2008, un document appelé Cadre d’imputabilité et de coordination a été créé pour préciser l’exécution du Plan d’action ainsi que les obligations du gouvernement découlant de la LLO. Parmi celles-ci, on retrouve l’obligation de consultation. L’obligation de consultation découle de la Partie VII de la LLO, et plus précisément de l’article 43 (2), où l’on peut lire que Patrimoine Canadien « prend les mesures qu’il juge aptes à assurer la consultation publique sur l’élaboration des principes d’application et la révision des programmes favorisant la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne ».

Le Cadre d’imputabilité et de coordination précise cette exigence; il y est dit que l’ensemble des institutions fédérales doit consulter, s’il y a lieu, les communautés de langue minoritaire. Quand des politiques ou programmes sont élaborés, les communautés ou des représentants des communautés doivent être consultés pour assurer la prise en compte des besoins de ces communautés. Les institutions fédérales doivent pouvoir démontrer qu’elles ont pris en compte les besoins des communautés de langue minoritaire dans le développement de politiques et programmes, ainsi que les incidences des politiques et programmes sur ces dernières. En particulier, c’est au ministère de Patrimoine Canadien qu’incombe le rôle de coordonner la mise en œuvre des engagements dictés par la Partie VII de la LLO.

Le principe de consultation avait aussi été énoncé dans l’Annexe C – Langues officielles – Principes directeurs de la Politique sur les différents modes de prestation de services (DMPS) du Conseil du Trésor de 2002.

3.3.6 Le Commissariat aux langues officielles du Canada et dans les provinces et territoires.

Au Canada, en  plus des programmes et des outils en place afin d’aménager les langues officielles, il faut aussi s’assurer d’un mécanisme de plaintes. Dès 1969, la mise en place du Commissariat aux langues officielles a eu pour rôle d’assurer la réalisation des trois grands objectifs de la Loi sur les langues officielles, soit l’égalité du français et de l’anglais au sein du gouvernement, l’épanouissement des deux communautés linguistiques et l’égalité des deux langues dans la société canadienne.

Fait à noter, certaines provinces ont aussi créé des commissariats à l’instar de leur homologue fédéral. Il y a, le Commissariat aux langues officielles du Nouveau-Brunswick et le Bureau du Commissaire aux langues du Nunavut.

Au Québec, le Secrétariat à la politique linguistique du Québec et l’Office québécois de la langue française remplissent des fonctions similaires[MHE1] .

Ainsi, malgré des approches linguistiques distinctes, la mise en place des commissariats et autres instances de gestion des plaintes et des corpus linguistiques révèlent une certaine concordance entre les ordres de gouvernements. Les provinces peuvent aussi procéder par émulation et s’entendre sur les types de services qu’ils offriront, en particulier à leur minorité de langue officielle. À titre d’exemple, l’on retrouve le principe d’offre active commun à plusieurs provinces, malgré des législations très différentes entre elles. Selon le Commissariat aux langues officielles du Canada, « l’offre active – c’est-à-dire l’accueil du public dans les deux langues officielles en disant, par exemple, « Bonjour! Hello! » ou « Hello!, Bonjour! » – est une obligation prescrite par la Loi sur les langues officielles qui est cruciale et mal comprise ».

L’obligation d’offre active est inscrite à l’article 28 de la Loi sur les langues officielles (Partie IV). Elle se trouve aussi à l’article 28.1 de la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick  et à l’article 3 de la nouvelle législation sur les services en français au Manitoba, le projet de loi 6 ou la Loi sur l'appui à l'essor de la francophonie manitobaine. Pour sa part, l’Ontario fait de l’offre active, même si ce n’est pas une obligation en vertu de la Loi sur les services en français.

La Conférence ministérielle sur la francophonie canadienne est une instance pertinente pour observer ces émulations potentielles. Les acteurs gouvernementaux qui se retrouvent au sein de cette instance procèdent à la progression de l’égalité du français et de l’anglais guidés par la tradition du fédéralisme.


 [MHE1]Lien à préciser plus tard (section C Quell)

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