Fédéralisme australien et politique énergétique après le COVID-19: des leçons pour le Canada?

Publié le lundi 10 août 2020

Auteur : Andrew Pickford

Directeur exécutif
Mannkal Economic Education Foundation

De l'extérieur, il semble que COVID-19 a remodelé les contours de la politique énergétique et climatique australienne. Superficiellement, il y a beaucoup de choses qui semblent pertinentes pour les Canadiens: une forme fonctionnelle de fédéralisme, des tentatives pour résoudre les guerres liées aux politiques climatiques et un examen sérieux d'un gazoduc transcontinental. Ces développements auraient été inimaginables aussi récemment qu'en janvier 2020; cependant, l'impact économique du COVID-19 et la nécessité d'accélérer la prise de décision ont déplacé des positions bien ancrées et retiré des couches de bureaucratie des processus sclérosés.

Bien que certaines idées puissent être tirées de Canberra, il faut prendre soin d'essayer de transplanter l'approche au Canada et de s'attendre à un résultat similaire. La phase initiale de cette crise de santé publique étant maintenant passée, il est possible de dresser un inventaire des principaux résultats et leçons. Il convient de noter que les taux d'infection par COVID-19 sont relativement faibles en Australie. Comme le Canada, nous avons une petite population répartie dans un grand pays. Mis à part les grandes villes de Melbourne et de Sydney, la transmission communautaire est très limitée. À partir de la mi-2020, une deuxième vague plus importante, centrée à Victoria, pourrait modifier les paramètres, mais cet examen est basé sur le premier semestre de 2020.

À l'instar de mon étude plus large sur l'énergie positive, qui examine les expériences contrastées de l'Australie-Occidentale et de la Colombie-Britannique en matière de facilitation des investissements dans le GNL, ce bref commentaire se concentre sur les développements dans la sphère fédérale. Il s'appuie sur mes comparaisons antérieures sur le GNL et a fait l'objet de ma récente discussion en podcast avec Ian T.D. Thomson dans le cadre de la série de podcasts Énergie positive.

Quels étaient ces développements et est-ce que cela est pertinent pour le Canada?

Cabinet national

Avant le COVID-19, l’équivalent australien d’une « réunion des premiers ministres » était organisé sous la bannière du COAG, le Conseil des gouvernements australiens, qui fonctionnait de 1992 à 2020. Il comprenait le premier ministre, les premiers ministres et les ministres en chef (l'équivalent du premier ministre ou du premier ministre) et se réunissait deux à quatre fois par an. Il y a également eu des réunions sur le thème du portefeuille, y compris un Conseil de l'énergie.

Né du processus national de concurrence des années 90 - qui a conduit à une réforme micro-économique significative - l’objectif et la direction du COAG s’estompaient au début des années 2010. C'était devenu une bureaucratie à un coût élevé avec peu d'efficacité. On l’appelait « l’endroit où les bonnes idées meurent » et bien qu’elle produise des communiqués, elle a rarement mis en œuvre des réformes politiques. Son inefficacité était due à la politisation des problèmes, qui le voyait de plus en plus devenir une plate-forme pour rejeter la responsabilité des problèmes politiques ou des insuffisances budgétaires.

L'urgence du COVID-19 a abandonné le processus bureaucratique du COAG et contraint les dirigeants à agir. Cela a vu l'émergence du nouveau Cabinet national, qui est essentiellement un forum intergouvernemental composé du premier ministre et de tous les premiers ministres des États et des ministres en chef du territoire. Ce n'est pas vraiment un cabinet car des règles strictes de solidarité et de secret ne sont pas en place, mais la prise de décision est rapide et simplifiée. La structure de réunion « coordonnée et cohérente » implique une conférence téléphonique bimensuelle entre les dirigeants, devenant mensuelle post-COVID-19. Son seul objectif est la « création d’emplois » en réponse à la pandémie. Les États et les territoires conserveront leur souveraineté et leur autonomie et ne sont liés par aucune décision du Cabinet national.

Malgré ces limites, le Cabinet national a vu des dirigeants de centre-gauche et de centre-droit travailler en étroite collaboration et réagir en temps réel aux développements rapides. Il est dirigé par des politiciens élus plutôt que par des bureaucrates et est considéré comme une manifestation de l’esprit de «pouvoir faire» de l’Australie, illustré par le fait de faire avancer les choses plutôt que de se marier à l’héritage.

Bien qu'il soit considéré comme un succès, il convient de noter que le Cabinet national est le produit de la crise pandémique et a bénéficié d'un objectif clair. Cependant, certains considèrent ce forum comme le lieu idéal pour s'entendre sur une politique énergétique nationale. Étant donné l'impasse sur la politique climatique et énergétique au cours des deux dernières décennies, dont le ton et l'intensité sont similaires à ceux des débats canadiens, il n'est pas évident à quel point des problèmes techniques complexes et à long terme peuvent être traités avec la même urgence que, par exemple, la recherche des contacts.

Les Australiens, comme les Canadiens, sont très sensibles en ce qui concerne l'autonomie des États. Un livre avec le sous-titre: the story of power development in Australia couvre cette animosité et cette rancœur. Le titre principal, Warring Tribes, donne une indication des tensions sous-jacentes qui existent. Écrit dans le contexte de la privatisation et de la déréglementation, le livre aide à expliquer pourquoi les débats ultérieurs sur le changement climatique ont exacerbé les clivages existants entre les États riches en ressources et les centres urbains en voie de désindustrialisation.

Le Cabinet national peut en effet être un bon moyen de prendre des décisions sur l'énergie et peut-être la politique climatique. Il n'est pas encombré par les pratiques passées et force un résultat de collaboration entre les dirigeants des États et du gouvernement fédéral. Cependant, cela reste une conjecture et peut ne pas être pertinent tant qu'une trêve n'est pas conclue entre et au sein des principales parties aux guerres climatiques.

Résolution des guerres climatiques

La politique climatique et énergétique de l’Australie a longtemps semé la discorde. Elle a été décrite par beaucoup comme de la kryptonite politique, conduisant à la chute d'un certain nombre de chefs de l'opposition et de premiers ministres, culminant avec la pause hivernale de l'année de séance parlementaire en juillet, appelée « saison meurtrière ». Presque tous les changements de direction du parti au cours de cette période ont été le résultat de différends intra-partis sur la politique climatique et énergétique.

Le parti travailliste de centre-gauche et la coalition de centre-droit (partis libéral et national) ont eu des positions politiques variables au cours de la dernière décennie. L'ancien premier ministre libéral Malcolm Turnbull a tenté de faire adopter la garantie nationale de l'énergie (NEG) en réponse à la hausse des prix de l'énergie et à la confusion autour des infrastructures énergétiques. L’objectif de réduction des émissions du NEG a semé la discorde à Canberra, menant finalement à la chute de Turnbull et à l’élévation de Scott Morrison au poste de premier ministre.

À l'instar du Canada, il n'existait pas de terrain d'entente convenant aux utilisateurs et aux producteurs d'énergie qui pourraient également attirer ceux qui accordaient la priorité à l'environnement.

Malgré les défis, le chef de l’opposition travailliste fédérale, Anthony Albanese, a récemment accordé une « branche d’olivier » au gouvernement, affirmant qu’il était temps d’agir selon la volonté de la communauté et de travailler à un accord énergétique bipartisan. Il a déclaré que les parties n'avaient pas besoin de s'entendre sur des objectifs, mais seulement de s'entendre sur une politique énergétique évolutive pour atteindre divers objectifs d'émissions. À la mi-juillet 2020, un petit segment de membres travaillistes de droite ont indiqué que leur parti devrait adopter l'objectif à moyen terme du gouvernement de réduire les émissions de 26 à 28 pour cent par rapport aux niveaux de 2005 d'ici 2030. Si les travaillistes devaient accéder à cette position, cela augmenterait considérablement la probabilité d'une solution.

Bien que destiné à apporter une résolution à la politique énergétique et climatique, étant donné la position faible du parti travailliste, il pourrait être utilisé pour fragmenter et caler le caucus libéral et national. Si les travaillistes s'attendaient à ce que la coalition refuse de coopérer, la politique climatique deviendrait probablement une arme électorale positionnant la coalition comme peu coopérative et dépourvue d'une politique énergétique progressive et globale. À l'inverse, la Coalition peut considérer cela comme moins important qu'un chômage élevé - en particulier à la lumière de la nécessité de faciliter la reprise économique post-COVID-19 - et être disposée à mener des élections basées sur l'extraction d'énergie et la création d'emplois.

L'impact intérieur du boom des investissements australiens dans le GNL au début des années 2010 est également pertinent pour le Canada. Ces centrales sont mises en service et ont en partie entraîné une hausse des prix du gaz et de l'électricité sur le marché intérieur. À cela s'ajoute le déplacement général du mix de production d'électricité vers les énergies renouvelables et le gaz naturel, et loin du charbon. De nombreuses grandes centrales de production de charbon traditionnelles arrivent en fin de vie.

Alors que le récent boom des investissements dans le GNL en Australie était envié par les Canadiens, le passage aux exportations a entraîné des hausses de prix sur le marché intérieur qui ont eu un impact politique. Le gouvernement fédéral intervient dans les accords d’exportation de GNL et envisage actuellement d’établir un « système national de réservation de gaz » d’ici 2021 pour refléter le système d’Australie occidentale introduit en 2006 (en grande partie en réponse à la hausse des prix dans cet État). Il n’ya pas de différence significative entre les positions des principaux partis sur les systèmes de réservation nationaux. Les exportateurs de GNL traitent ces impositions comme une taxe de facto et sont généralement contre la politique, même si leurs déclarations publiques sont plus neutres. Ce changement indique cependant un rôle croissant du gouvernement national dans les futurs projets de GNL, ce qui pourrait introduire une dimension politique dans le processus d'approbation. L'Australie n'a pas eu d'équivalent de l'Office national de l'énergie (Canadian Energy Regulator), mais il y a un changement progressif de la politique énergétique vers Canberra.

Gazoduc transcontinental

Un problème qui pourrait mettre à l'épreuve le nouveau Cabinet national et potentiellement mettre fin aux guerres climatiques est un projet de gazoduc national transcontinental de 6 milliards de dollars allant du nord-ouest de l'Australie-Occidentale à l'Australie-Méridionale où il se connecterait au réseau gazier de l'État de l'Est.

Le concept de gazoduc national existe depuis les années 1970, mais est à nouveau né de la réponse au COVID-19 pour diverses raisons. La population et le vote des États de l'Est riches connaissent des prix élevés du gaz. Les champs existants sont en déclin et il existe des restrictions sur l'extraction de gaz. Cela a abouti à diverses propositions, y compris des terminaux de réception de GNL dans le sud-est du pays. Le concept d'un pipeline national a un certain nombre de champions, mais le point focal a été l'organisme chargé de la reconstruction économique, à savoir la Commission nationale de coordination COVID. Il a signalé le pipeline comme un moyen de stimuler la croissance économique après le COVID.

La proposition ne se divise pas clairement sur un spectre gauche-droite et est très différente des débats sur l'infrastructure énergétique canadienne. En 2017, Acil Allen, une société de conseil en économie, a mené une étude de faisabilité à la demande du gouvernement fédéral qui a conclu que le projet n'était pas viable. Cela a une validité sur l'analyse coûts-avantages à court terme, surtout si on la compare aux terminaux d'importation de GNL. Cependant, l'attente d'une demande énergétique future sur la côte est est fondamentale pour le pipeline. Le puissant Australian Workers Union a soutenu le concept et des sections importantes de la communauté des affaires espèrent que cela pourrait inverser la tendance à l'inflation des prix de l'énergie. Les producteurs de GNL sont évidemment prudents avec la proposition, car ils préfèrent les marchés d'exportation asiatiques de haute qualité.

En Australie, le gaz naturel a un rôle important à jouer dans l'équilibre des énergies renouvelables intermittentes, et le secteur de la production au charbon fait du gaz, pour un temps, un moindre mal pour le mouvement environnemental. Fait intéressant, la dernière fois qu'un gazoduc national a été sérieusement envisagé, il a été promu par le premier ministre Gough Whitlam et Rex Connor dans les années 1970. Ce gouvernement travailliste était à la gauche de ses successeurs et a créé un contrecoup en Australie-Occidentale, rappelant Pierre Trudeau et l'Alberta pendant une période similaire et avec des préoccupations similaires. Ces sentiments font écho au présent. Pourtant, en Australie, il n’existait pas de phrase déterminante telle que « laissez les bâtards de l’Est geler dans l’obscurité! »

L'évolution du pipeline national, du Cabinet national et de la politique climatique au cours du second semestre 2020 en Australie n'est pas claire. Le COVID-19 a réorganisé les alliances nationales mais, de manière critique, il s'est accéléré et a fait remonter à la surface de nombreuses tendances existantes. Bien qu'informatifs pour le Canada, les développements en Australie ne doivent pas être considérés comme un modèle de solutions. Ils peuvent, cependant, démontrer comment une autre démocratie parlementaire fédérale de Westminster dotée de ressources naturelles importantes est aux prises avec des débats sur l'énergie alors qu'elle traverse une crise sanitaire et une contraction économique.

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