La relation entre la politique et le régulateur et la prise de décision dans le domaine de l'énergie

Publié le mercredi 1 novembre 2017

Auteur : Louis Légault

Directeur des services juridiques
Régie de l'énergie du Québec

Les organismes réglementaires doivent impérativement exercer leurs activités de façon exempte d’ingérence politique. Par exemple, les bonnes pratiques, ou « meilleures » pratiques, recommandées par l’OCDE dans ses directives, permettent d’empêcher de telles intrusions, mais sont parfois en opposition avec la volonté des législateurs qui pourraient, à l’occasion, vouloir remettre à plus tard la mise en place de politiques claires ou pourraient tenter d’intervenir dans le processus réglementaire.

Les régulateurs et les législateurs doivent régulièrement interagir, ce qui peut se révéler problématique quant à l’indépendance du processus réglementaire. Des lignes directrices claires sont donc nécessaires afin d’encadrer ces interactions. Cette tension entre la politique et le réglementaire dans le domaine de l’énergie est ressentie depuis longtemps, à la fois par les régulateurs et les législateurs, et n’épargne pas la Régie de l’énergie du Québec. La loi constitutive de la Régie prévoit plusieurs possibilités pour le gouvernement de manifester sa volonté au régulateur, et une obligation pour la Régie de se soumettre à des directives qui seraient ainsi émises. Parallèlement, la loi prévoit aussi des communications émanant du régulateur.

Les politiques énergétiques mises de l’avant par le gouvernement, par exemple la Politique énergétique 2030, doivent donc être prises en considération par le régulateur dans ses décisions, et celles-ci doivent être en accord avec les objectifs de la politique.

Alors que j’étais avocat à l’interne chez Hydro-Québec, on m’a demandé de représenter l’entreprise devant la Cour supérieure du Québec. Dans le contexte de la première application des dispositions permettant de fixer les tarifs de transport d’Hydro-Québec, la Régie avait ordonné au Transporteur de communiquer la preuve liée à la reconnaissance de tous les actifs nécessaires à l’opération du réseau, ainsi que les contrats en cours et ayant un impact sur le service de transport d’électricité. Hydro‑Québec s’y était opposée, malgré la décision de la Régie. Le ministre de l’énergie et des ressources naturelles de l’époque, le ministre Brassard, a alors émis une directive, approuvée par le gouvernement, qui énonçait essentiellement que la Régie devait prendre en considération tous les actifs du réseau du Transporteur comme étant « prudemment acquis et utiles » dans sa fixation des tarifs.

C’est en se basant sur les dispositions de la LRÉ que la Cour a donc pu faire obstacle à une situation que certains qualifieraient d’ingérence politique. Suite à cette décision, le gouvernement a passé une loi modifiant la LRÉ afin de s’assurer que les actifs soient présumés prudemment acquis et utiles.

Occasionnellement, la communication s’effectue à l’inverse : lorsque c’est le régulateur qui s’adresse au législateur. Un exemple de ceci est l’« Avis de la Régie de l'énergie sur la distribution d’électricité aux grands consommateurs industriels » (Avis A-2005-01), et plus récemment, l’« Avis A 2014 01 sur les approvisionnements en fourniture et transport de gaz naturel nécessaires pour répondre aux besoins en gaz naturel des consommateurs québécois à moyen et long termes ».  La Régie a récemment publié un document sur la demande du ministre pour un avis sur des « mesures susceptibles d'améliorer les pratiques tarifaires dans le domaine de l'électricité et du gaz naturel » (Avis A 2017-01, dossier R-3972-2016). Cet avis traite de la question de l’inter-financement ainsi que de la structure tarifaire, et offre des pistes de solution au gouvernement.

Ensuite, mentionnons un cas récent où la Régie s’est adressée au ministre de son propre chef, suite à la publication en 2014 d’un rapport particulièrement accablant pour le système de justice administrative au Québec. Cette étude intitulée « La justice administrative, entre indépendance et responsabilité », communément appelée le rapport Noreau, et signée par quatre professeurs de droit, mettait en évidence des aspects problématiques, notamment, du processus de nomination des juges administratifs et leurs salaires, et des processus initiés par le gouvernement pour tous les organismes gouvernementaux. Ceci a mené à des modifications à la LRÉ, renforçant la compétence de la Régie et ajoutant d’autres responsabilités. De surcroît, un nouveau règlement est entré en vigueur il y a de cela quelques mois, qui permet la mise en place d’une procédure formelle de nomination et de renouvellement des régisseurs à la Régie de l’énergie. Ceci permettra de répondre aux critiques formulées dans le rapport Noreau, tout en assurant davantage d’indépendance au tribunal.

En conclusion, le cadre législatif prévu à la LRÉ permet de contrôler les échanges entre la politique et le régulateur avec des règles claires, et permet le dialogue entre les deux parties. Le gouvernement peut faire connaître ses priorités à l’organisme, sans empiéter sur son indépendance. Tel que confirmé par la Cour supérieure en 2000, la LRÉ protège le pouvoir discrétionnaire de la Régie et fait obstacle à l’ingérence politique. Enfin, si la Régie a besoin de donner son avis au gouvernement, sa procédure le prévoit et a d’ailleurs déjà permis, suite à des interrogations sur le plan de l’indépendance des tribunaux administratifs, de mener à des modifications de sa loi constitutive par le gouvernement.

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