Repenser le rôle des municipalités dans les projets énergétiques

Publié le mercredi 31 mai 2017

Auteur : Dave Hardy

Président
Hardy Stevenson and Associates Limited

Les 20 et 21 mars 2017, j'ai eu le plaisir de participer à l'atelier d'Énergie positive de l'Université d'Ottawa intitulé «Qui décide? Équilibrer et combler les intérêts locaux et d'ordre supérieur dans la prise de décisions en matière d'énergie au Canada». J'ai été impressionné par la diversité des participants, y compris les parties prenantes, les organismes de réglementation, les représentants des Premières nations et les organisations environnementales non-gouvernementales autour de la table. Le format a également permis aux participants de partager des opinions franches. Entendre les points de vue des autres m'a permis de réfléchir plus profondément au rôle des municipalités dans les projets énergétiques.

En travaillant pour un certain nombre de municipalités sur la révision des projets énergétiques, j'ai vu qu'il n'y a pas de réponse unique à la question: quel devrait être le rôle des municipalités dans la prise de décision en matière d'énergie? 

Les municipalités ont actuellement différents degrés d'influence et d'autorité décisionnelle dans les projets énergétiques. À titre de parties prenantes, les promoteurs sollicitent généralement les commentaires des municipalités au cours d'un processus d'évaluation environnementale. Les autorités de réglementation veulent aussi entendre la perspective municipale. Cela dit, les ressources municipales, financières et techniques pour commenter et participer à une audience réglementaire sont généralement insuffisantes. Le personnel municipal a peu d'expérience dans la science et l'ingénierie de grands projets énergétiques complexes. Toutefois, lorsque les municipalités locales peuvent obtenir des fonds pour l'examen par les pairs, la contribution municipale peut être ciblée et bien informée, surtout si l'audience comporte un contre-interrogatoire des experts embauchés par la municipalité. Une fois qu'un projet d'énergie est approuvé, la construction et l'exploitation du projet peuvent nécessiter des permis et des services en vertu de la Loi sur les municipalités ou du Code du bâtiment.

Les municipalités peuvent signer des accords juridiques, d'impact / avantages ou d'hébergement de projets énergétiques. Le concept d'un hôte «disposé et informé» de la municipalité semble bien fonctionner pour des projets complexes propres à un site ayant des risques pour la santé et la sécurité. Lorsqu'il est en place, le processus de «accord d'accueil municipal / promoteur» qui y est associé élève l'autorité municipale au-dessus d'être une créature de leurs provinces et permet des interactions entre pairs. Cependant, pour les grands projets d'infrastructure énergétique, ce niveau d'autorité municipale peut être un défi pour le processus.

Les municipalités locales ont généralement adopté et joué leur rôle dans la mise en œuvre des programmes provinciaux et nationaux de gestion de la demande énergétique et de réduction des gaz à effet de serre. Ici, le rôle municipal est important.

Dans l'ensemble, les municipalités n'ont pas de pouvoir d'approbation pour les décisions énergétiques provinciales ou fédérales. Nous avons vu le rôle dominant de la province reconfirmée lorsque le gouvernement Wynne a supprimé les exigences d'approbation municipale pour les projets solaires et éoliens en vertu de la Loi sur l'énergie verte. 

Cependant, la question qui se pose toujours est de savoir si les municipalités devraient avoir un rôle à jouer dans l'approbation des projets énergétiques, de même que les gouvernements provinciaux et fédéral. Bien que les avantages des projets énergétiques se produisent à l'échelle provinciale et nationale, les municipalités se trouvent sujettes à des effets positifs et négatifs survenus localement. Comme le niveau de gouvernement le plus accessible aux électeurs, les politiciens municipaux et le personnel subissent des pressions de la part des citoyens pour parler d'effets réels ou perçus.

À mon avis, les Canadiens doivent faire preuve de prudence lorsqu'ils élargissent le rôle municipal. 

Le premier problème est que l'autorité municipale locale sur les projets linéaires ne fonctionne pas bien. L'approbation d'un projet linéaire peut nécessiter l'accord de douzaines de juridictions municipales. La tendance a été de maintenir le rôle municipal restreint. Par exemple, en Ontario, la Loi sur l'aménagement du territoire a été révisée afin de protéger les corridors traversant plusieurs municipalités. Historiquement, la Loi sur la société d'électricité de l'Ontario limitait la capacité des municipalités d'interdire les lignes de transport d'électricité.

Deuxièmement, la prise de décisions en matière d'énergie exige un examen attentif des intérêts publics généraux et locaux. Les conseils, les commissions et les tribunaux font un meilleur travail en prenant ces décisions que les conseils municipaux. En effet, nous voyons les résidents qui ne reçoivent pas la décision qu'ils veulent faire pression sur les politiciens locaux pour émasculer ou éliminer le rôle de l'organisme de réglementation. Par exemple, la Commission des affaires municipales de l'Ontario est sous le feu parce qu'elle a eu la témérité de prendre des décisions fondées sur des faits et des preuves.

Troisièmement, il est difficile pour une municipalité de savoir comment réagir lorsque la politique énergétique provinciale ou nationale n'est pas claire. Quel est l'intérêt municipal par rapport à l'intérêt provincial ou national? La municipalité devrait-elle concentrer ses commentaires sur le changement climatique? Est-ce que les hydrocarbures doivent être transportés par pipeline? Ou par le rail? Les gouvernements locaux devraient-ils se concentrer sur la conservation de l'énergie? Ou la sécurité énergétique? Ces questions dépassent souvent la portée et l'expertise du personnel du gouvernement local et des fonctionnaires.

Enfin, trop souvent, les décisions politiques en matière d'énergie peuvent être motivées par des dirigeants politiques faibles qui considèrent que le consensus signifie trouver un compromis avec les critiques les plus énergiques. Ici, la «licence sociale» signifie que les compagnies d'énergie et les services publics de la Couronne doivent parvenir à un consensus avec des groupes pour lesquels le consensus est plus élevé que jamais. Quand une position de consensus est réalisable, la barre est souvent plus haute. Le consensus n'a jamais signifié un accord à cent pour cent. Une licence sociale devrait signifier un accord général où l'opposition stridente peut être écartée si des individus raisonnables peuvent conclure que les faits et les preuves ne soutiennent pas la position. Sans le «test d'intérêt public» bien géré par les conseils d'administration, les commissions et les tribunaux, il nous reste un intérêt politique; avec des décisions de politique énergétique centrées sur l'exercice du pouvoir plutôt que sur sa livraison.

En bref, même si les municipalités ont un rôle important à jouer dans la prise de décisions en matière d'énergie, leur donner un rôle d'approbation égal aux gouvernements provinciaux et nationaux est problématique.

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