Political and Institutional Foundations of Language Management in Canada

Tout État fédéral fonctionne dans une ou plusieurs langues. Toutefois, une distinction s’impose entre État multilingue, État multinational et État multiculturel. Il est tout à fait possible pour un État fédéral de reconnaître plus d’une langue sans que celui-ci soit considéré comme un État multinational. À titre d’exemple, l’Inde est un État multilingue. Les Suisses forment un peuple multilingue même s’ils ont des langues nationales. Pensons aussi à l'Espagne pour une autre approche. Malgré sa diversité linguistique, le pays n’a pas choisi d’en faire un principe rassembleur. Pour sa part, l’Écosse, où, historiquement, l’on parle aussi le gaélique, ne fait pas grand cas des enjeux linguistiques dans sa revendication pour plus d’autonomie. Enfin, un État multiculturel n’est pas nécessairement un État multilingue. Le fédéralisme peut prôner la diversité culturelle, mais la prise en compte de la diversité linguistique ne fait pas partie de l’approche multiculturelle. En effet, aux États-Unis, le multiculturalisme se conjugue avec la langue anglaise alors qu’au Canada, il s’inscrit dans un cadre bilingue[1]. 

Le fédéralisme permet d’aménager un espace favorable à l’autogouvernement des nations internes et des peuples sur des territoires définis même si un tel arrangement peut provoquer des tensions importantes entre les unités constituantes et l’autorité fédérale. Cela est aussi le cas des minorités ou communautés linguistiques qui n’ont pas de territoire suffisamment grand pour former un ordre de gouvernement comme cela est le cas pour les communautés francophones en situation minoritaire au Canada. Les minorités linguistiques qui se retrouvent au sein des unités constituantes ne bénéficient pas toutes de mesures favorables à leur épanouissement et développement.

En résumé, le fédéralisme peut constituer une solution intéressante pour les nations et les peuples au sein d’un pays donné, mais cela n’est pas suffisant pour faire du multilinguisme un idéal collectif.

Le fédéralisme est une tradition étatique importante au Canada. Elle est le reflet du compromis historique entre les francophones et les anglophones au pays en vue de permettre au Québec et aux autres unités constituantes de renforcer leur présence sur un territoire donné. Ainsi, le Québec, en raison du fédéralisme, peut s’autogouverner dans ses champs de compétences tout en participant à un ensemble plus grand.

Le Canada comprend 10 provinces et trois territoires. Il y a le Parlement fédéral constitué de la Chambre des communes et du Sénat. Chaque unité constituante ou province ainsi que les territoires ont leur législature. Les provinces ont des assemblées législatives. Au Québec, l’Assemblée nationale porte ce nom depuis 1968. Les territoires sont des entités fédérales qui n’ont pas tout à fait le même statut que les provinces. D’une part, ils ont été créés par le gouvernement fédéral. D’autre part, le pouvoir des territoires est délégué par le gouvernement fédéral, contrairement aux provinces qui ont des pouvoirs constitutionnels de plein droit.

Le plus récent territoire, le Nunavut, a été créé en 1999 afin de regrouper la population inuit du pays vivant dans les Territoires du Nord-Ouest et pour leur donner un plus grand contrôle de leurs terres, ainsi qu’une force d’autonomie gouvernementale.

Au Canada, le principe de la division des pouvoirs a donné lieu à un partage de compétences entre les différents ordres de gouvernements. Le gouvernement fédéral et les gouvernements dans les provinces et les territoires ont des compétences exclusives selon les domaines de politiques publiques incluant la langue. Les articles 91 à 95 de la Constitution canadienne établissent le partage des compétences.

Le partage des compétences est fondé sur une certaine compréhension du principe de subsidiarité. En 1867, les constituants confèrent au gouvernement fédéral, le pouvoir d’intervention dans des domaines d’intérêts général et national alors que les gouvernements provinciaux reçoivent la responsabilité des questions régionales ou locales. Ainsi, en raison du fédéralisme, chaque ordre de gouvernement pourra adopter les politiques linguistiques qui conviennent le mieux à leur réalité.

Par ailleurs, le Canada est une monarchie constitutionnelle. En raison de cette réalité, le gouvernement fédéral peut  intervenir dans les champs de compétences des provinces. Le pouvoir fédéral de dépenser fait référence au pouvoir du gouvernement fédéral de contribuer monétairement à des programmes de compétence provinciale, sur lesquelles il n’a pas normalement le pouvoir de légiférer. Or, en utilisant son pouvoir illimité de dépenser, le gouvernement fédéral a provoqué  plusieurs conflits sur la compétence fédérale dans l’histoire du pays. En particulier, le Québec s’est toujours opposé au pouvoir de dépenser du fédéral, puisqu’il est perçu comme une façon de s’ingérer dans les affaires des provinces.

Le gouvernement fédéral détient aussi la prérogative en ce qui a trait aux « pouvoirs résiduels », c’est-à-dire les pouvoirs dans des domaines non prévus par la Constitution. Dans d’autres pays, comme aux États-Unis, le pouvoir résiduel appartient aux états fédérés. Pour leur part, les provinces canadiennes peuvent détenir des pouvoirs résiduaires dans leurs champs de compétences[1].

Le partage des pouvoirs a aussi donné lieu à des domaines de compétences partagées comme l’agriculture, l’immigration ou la langue. Cela signifie que les deux ordres de gouvernement peuvent intervenir dans le même domaine tout en évitant d’entrer en conflit. Or, lors de conflits entre deux lois, le principe de prépondérance fédérale l’emportera sur la loi provinciale ou territoriale[2].

De façon plus précise, la langue est considérée comme un domaine de compétence ancillaire au Canada. Un domaine de compétence ancillaire est un domaine dit accessoire qui se rattache aux champs de compétences énumérés dans la Constitution. En d’autres mots, dans tous les domaines de juridiction, le gouvernement fédéral ou les gouvernements provinciaux peuvent légiférer sur la langue. À titre d’exemple, en plus des politiques linguistiques qu’elles peuvent adopter, toutes les provinces peuvent légiférer sur la langue dans leurs champs de compétence, que ce soit pour préciser l’utilisation des langues dans le domaine de l’affichage, de la santé ou les relations de travail.

En plus de comprendre deux ordres de gouvernement, les unités constituantes doivent être représentées dans les institutions fédérales. Historiquement, le Sénat est l’instance qui doit servir à représenter les régions ou les provinces. Ainsi, lors de sa création, en raison de leur taille et de leur composition linguistique, le Québec et l’Ontario, ont été considérées comme des régions à part entière, chacune étant représentée par 24 sénateurs. Pour leur part, les provinces de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick et de l’Île-du-Prince-Édouard constituent une troisième région, celle des Maritimes, également représentée par 24 sièges. Enfin, les quatre provinces de l’Ouest forment une quatrième région, elle aussi représentée par 24 sénateurs, c’est-à-dire six par province. La province de Terre-Neuve et les territoires nordiques sont représentés indépendamment du système de régions, soit six sénateurs pour Terre-Neuve et un sénateur pour chacun des trois territoires (Nunavut, Territoires du Nord-Ouest et Yukon)[1].

Le Sénat permet aussi aux minorités de langue officielle, en particulier les minorités francophones hors Québec, d’être représentées au sein des institutions politiques fédérales étant donné leur faible nombre à la Chambre des communes. À titre de renseignement, en 2015, lors de l’élection du nouveau gouvernement sous la direction de l’Honorable Justin Trudeau, 23 députés francophones hors Québec, soit 6,0 % du nombre total des députés, ont fait leur entrée à la Chambre des communes. Quant au Sénat, en 2015, il y a six sénateurs représentants les CFC, soit 6,6 % du total des sénateurs.

En ce qui a trait à la représentation des Premières nations au Sénat, en 2016 le premier ministre Trudeau nommait Murray Sinclair, l’ancien président de la Commission vérité et réconciliation. Entre 1867 et 2016, 15 membres des Premières nations ou d’une communauté métisse ont été nommés au Sénat. À la Chambre des communes, il y a cinq députés Inuit, Métis ou appartenant à une Première nation.

En plus de représenter les minorités de langue officielle ainsi que les métisses et les Premières nations, la Chambre des communes comme le Sénat ont chacun un comité sur les langues officielles où la question peut faire l’objet d’une réflexion plus soutenue, d’études et de projets, soit le Comité permanent des langues officielles et le Comité sénatorial permanent des langues officielles. 

Pour conclure cette section, le fédéralisme est caractérisé par des tensions inhérentes à son fonctionnement. Il a un effet centrifuge ou centralisateur, favorable au gouvernement fédéral, en raison du principe de prépondérance fédérale. Le fédéralisme canadien a aussi une dimension centripète, car il sert à diffuser le pouvoir en conformité avec les frontières existantes entre les ordres de gouvernement. Le fédéralisme laisse ainsi aux provinces la capacité de s’autogouverner incluant dans le domaine de la langue. Les provinces doivent aussi pouvoir être représentées au sein des institutions fédérales comme le Sénat.

Enfin, le fédéralisme guide l’intervention étatique dans le domaine de la langue en raison du partage des compétences. D’une part, la langue est une compétence partagée au Canada et une compétence de nature ancillaire ou accessoire. D’autre part, les différents ordres de gouvernement au pays peuvent légiférer dans une ou plusieurs langues. Ils peuvent aussi légiférer sur les langues dans leur domaine de compétence en plus d’adopter des politiques linguistiques distinctes d’un ordre à un autre, d’une province à l’autre. Ces dimensions donnent une couleur particulière au régime linguistique canadien comme nous le verrons dans la prochaine section.

Quel que soit le régime linguistique, les langues interagissent entre elles[1]. Ces interactions ne sont pas neutres. Elles fondent différents types d’intervention linguistique, dont des interventions formelles et informelles. Cette section porte principalement sur les interventions formelles, mais tout régime linguistique comprend aussi des interventions informelles.

L’intervention informelle : Les contacts entre les langues produisent deux types d’intervention de nature informelle. Dans un premier temps, le contact entre les langues peut donner lieu à l’avènement de nouvelles langues ou dialectes  comme des pidgins ou des créoles. Dans un deuxième temps, les situations de contacts entre les langues créent aussi des phénomènes de diglossie, d’alternance entre les codes et peuvent conduire à l’assimilation linguistique[2].

L’intervention formelle : L’intervention informelle entre les langues peut aussi justifier une intervention de type formel de la part de l’État en raison des rapports inégaux entre elles. À titre d’exemple, dans les années 1960, le gouvernement du Québec juge important d’intervenir formellement afin de contrer les phénomènes d’alternance des codes et crée l’Office québécois de la langue française. À l’époque, son mandat  est de traduire les mots et d’éviter l’utilisation d’expressions anglaises.

L’intervention formelle peut prendre d’autres formes, dont l’octroi d’un statut de langue officielle ou de langue nationale.

Langue officielle : Une langue est officielle lorsqu’elle est utilisée au sein du gouvernement. Au Canada, le français et l’anglais sont les deux langues officielles du pays et de la province du Nouveau-Brunswick. Le français est la langue officielle du Québec.

Langue nationale : Le statut de langue nationale représente une forme de reconnaissance qui oblige l’État à communiquer dans la langue nationale de la population concernée. Toutefois, l’État peut fonctionner dans une autre langue. Au Québec, les langues autochtones sont considérées comme des langues nationales[4].

L’intervention formelle peut aussi viser à modifier le statut et l’usage d’une langue sans reconnaissance officielle. À titre d’exemple, l’Île du Prince-Édouard, le Manitoba, l’Ontario, assurent la prestation de services en français, mais ne reconnaissent pas le français ou l’anglais comme une langue officielle ou nationale. Le statut d’une langue n’est donc pas toujours un indice de l’offre de services disponible. De plus, même si le français et l’anglais sont des langues officielles au pays, les francophones de partout au pays n’ont pas toujours accès à des services fédéraux dans leur langue.

Enfin, ce ne sont pas que les langues menacées qui reçoivent un statut de langue officielle ou nationale. L’anglais a un statut de langue officielle au Canada et au Nouveau-Brunswick tout comme en Alberta alors que ce n’est pas une langue en voie de disparition.

L’intervention linguistique formelle prend appui sur deux grands principes : les principes de personnalité et de territorialité. En simplifiant, le principe de personnalité repose sur l’idée de liberté ou de choix d’utilisation de la langue. Pour sa part, le principe de territorialité vise à renforcer une langue sur son territoire. Il repose sur la reconnaissance qu’une langue a besoin d’un territoire pour s’épanouir.

La politique linguistique canadienne mérite une attention particulière en raison de son application différenciée de ces deux principes d’une région à l’autre du pays et selon les ordres de gouvernement. Au palier fédéral, l’aménagement du français et de l’anglais repose sur le principe de personnalité, et ce depuis la promulgation de la première Loi sur les langues officielles, en 1969. Cette dernière, tout comme la nouvelle Loi sur les langues officielles de 1988, confère le droit aux Canadiennes et aux Canadiennes de recevoir des services fédéraux dans la langue officielle de leur choix. Ce droit est octroyé à des individus et ne concerne que les usages publics. La Loi sur les langues officielles ne vise pas les usages privés.

À l’opposé, la Charte de la langue française du Québec (Loi 101) est un cas type de politique territoriale, car elle confère à la majorité linguistique sur son territoire, le droit de vivre dans sa langue. De plus, le principe de territorialité appliqué au Québec ne concerne pas que les usages publics, mais également les usages privés. Le français est la langue officielle de la province, mais également dans le monde du travail.

En somme, la politique linguistique du gouvernement canadien cherche à déterritorialiser la langue en privilégiant le principe de personnalité alors que le fédéralisme permet d’adopter des principes aux apparences contradictoires comme le fait le Québec. Cette situation crée des tensions et a donné lieu à plusieurs conflits [MHE1] par le passé. Entre autres, au Québec, certains membres de la minorité anglophone s’en sont pris à de nombreuses reprises à la Loi 101 en raison de son principe territorial qui donne une prépondérance au français, notamment dans le domaine de l’affichage.

Dans le reste du Canada, le principe de personnalité n’est pas suffisant pour guider le développement des minorités francophones. De plus, même si le principe de personnalité confère la liberté de choix, en vertu du Règlement sur les langues officielles  — communications avec le public et prestation des services, cette liberté ne peut s’exercer au Canada que si la demande est importante. Or, dans les milieux minoritaires, le poids du nombre est souvent un obstacle majeur à l’offre de services gouvernementaux dans la langue officielle de son choix.

Par surcroît, une politique de libre choix ne peut compenser une véritable politique de développement. En 1988, la nouvelle Loi sur les langues officielles tenta de répondre à cette exigence et reconnaissait l’obligation du gouvernement canadien de voir à l’épanouissement et au développement des minorités de langue officielle. Toutefois, afin de donner une portée plus grande à cet engagement, en 2003, le gouvernement canadien s’est doté d’outils complémentaires, dont le Plan d’action sur les langues officielles.

Enfin, jusqu’en 1988, le principe de personnalité ne visait que le libre choix en matière de services. Après 1988, la nouvelle loi conférait aussi le droit aux fonctionnaires de travailler dans la langue officielle de leur choix.

Dans les autres provinces, ces principes sont également appliqués de façon distincte. À titre d’exemple, au Nouveau-Brunswick, la Loi sur les langues officielles reconnaît l’égalité des deux langues devant la législature et les tribunaux de la province, ainsi que le droit à des institutions d’enseignement et culturelles distinctes. Mentionnons aussi la Loi reconnaissant l’égalité des deux communautés linguistiques officielles au Nouveau-Brunswick (Loi 88) qui repose sur la reconnaissance de l’égalité des communautés. La notion d’égalité des communautés présente des particularités qui rappellent le principe territorial[MHE2] . Elle vise la gestion autonome des principales institutions des deux grandes collectivités francophone et anglophone de la province.

En Ontario, le droit à des services en français dans des régions désignés combine aussi le principe de personnalité avec un usage administratif du principe de territorialité qui repose sur le critère du nombre. En ce sens, le droit à des services en français ne confère pas de droits collectifs à la minorité francophone.

Les autres secteurs de la politique linguistique au Canada, que l’on pense à l’aménagement des langues autochtones et des langues non officielles, sont guidés par le principe de personnalité dans le cas des langues autochtones officielles. Par contre, dans la plupart des cas, les initiatives sont de type symbolique. À titre d’exemple, le gouvernement fédéral a créé des programmes de financement pour promouvoir l’utilisation des langues non-officielles, incluant le volet Initiative des langues autochtones (ILA) du Programme des Autochtones géré par Patrimoine canadien. Les provinces et les territoires aussi ont créé des initiatives pour les langues autochtones et non officielles. En Nouvelle-Écosse, un ministère des Affaires gaéliques fait la promotion de la langue et de la culture gaéliques.  La Colombie-Britannique a adopté le First Peoples Heritage, Language and Culture Act en 1996 et a créé le First Peoples’ Cultural Council (FPCC), qui fait la promotion des langues, de l’art et de la culture aborigène dans cette province. En 2010, le Manitoba a reconnu la présence de langues autochtones dans la province en adoptant la Loi sur la reconnaissance des langues autochtones.